Deutschland und die globale Flüchtlingsfrage

Die deutschen, europäischen und globalen Migrationsverhältnisse, ihre Dimensionen, Muster und Ausprägungen, aber auch die mit den räumlichen Bewegungen verbundenen Chancen und Risiken werden insbesondere seit der Wende vom 20. zum 21. Jahrhundert breit diskutiert. Vornehmlich die intensiven Debatten des Jahres 2015 um die globale Flüchtlingsfrage und deren Gewicht für Europäische Union und Bundesrepublik Deutschland haben die Aufmerksamkeit gegenüber dem sozialen Phänomen Migration wachsen lassen. Intensiv wird debattiert, ob und inwieweit sich flüchtlingspolitische Maßnahmen wie etwa der „Flüchtlingsdeal" der EU mit der Türkei, das Ausweisen von „Sicheren Herkunftsstaaten" oder das Einrichten von „Hotspots" in Griechenland und Italien mit demokratischen Grundwerten und Zielvorstellungen vereinbaren lassen. Die Beobachtung der aktuellen Situation ruft nach einer Einordnung in den Kontext der globalen Flüchtlingsfrage und in das Gewaltmigrationsgeschehen des 20. Jahrhunderts. Zugleich gilt es, den Wandel von Politik und Praxis der Aufnahme jener Menschen in den Blick zu nehmen, die vor Gewalt ausweichen und andernorts Schutz suchen.

Gewaltmigration: Hintergründe und Formen

Migrationen sind räumliche Bewegungen von Menschen. Jedoch wird keineswegs jede dieser Bewegungen als Migration verstanden wie etwa touristische Unternehmungen, Reisen oder das tägliche Pendeln zwischen Wohn- und Arbeitsort. Gemeint sind vielmehr jene Formen regionaler Mobilität, die weitreichende Konsequenzen für die Lebensverläufe der Wandernden haben – und aus denen sozialer Wandel resultiert.[1] Migrantinnen und Migranten streben in der Regel danach, ihre Handlungsmacht durch einen dauerhaften oder temporären Aufenthalt andernorts zu vergrößern. Das gilt für die Suche nach Erwerbs- oder Bildungschancen ebenso wie für das Streben nach Autonomie, Sicherheit oder der Wahrung beziehungsweise Umsetzung spezifischer Selbstkonzepte. Formen von Gewaltmigration zeigen sich dann, wenn staatliche, halb-, quasi- und zum Teil auch nichtstaatliche Akteure das Leben von Einzelnen oder Kollektiven weitreichend beschränken. Da deren (Über-)Lebensmöglichkeiten und körperliche Unversehrtheit, Rechte und Freiheit, politische Partizipationschancen, Souveränität und Sicherheit bedroht werden, sehen sie sich zum Verlassen ihrer Herkunftsorte gezwungen. Gewaltmigration kann dann als eine Nötigung zur räumlichen Bewegung verstanden werden, die keine realistische Handlungsalternative zuzulassen scheint. Der Begriff der Flucht verweist dabei auf das Ausweichen vor Gewalt, die zumeist aus politischen, ethno-nationalen, rassistischen, genderspezifischen oder religiösen Gründen ausgeübt oder angedroht wird. Im Falle von Vertreibungen, Umsiedlungen oder Deportationen organisieren und legitimieren institutionelle Akteure unter Androhung und Anwendung von Gewalt räumliche Bewegungen. Ziel ist es hierbei meist, (Teile von) Bevölkerungen zur Durchsetzung von Homogenitätsvorstellungen und zur Sicherung beziehungsweise Stabilisierung von Herrschaft zu entfernen, nicht selten aus eroberten oder durch Gewalt erworbenen Territorien.

Eine kurze Geschichte der Gewaltmigration

Durch Androhung oder Anwendung von offener Gewalt bedingte räumliche Bewegungen sind kein Spezifikum der Neuzeit – ebenso wenig wie Krieg, Staatszerfall und Bürgerkrieg als wesentliche Hintergründe von Gewaltmigration. Fluchtbewegungen, Vertreibungen und Deportationen finden sich vielmehr in allen Epochen. Vor allem die beiden Weltkriege des 20. Jahrhunderts sowie der „Kalte Krieg" bildeten elementare Katalysatoren in der Geschichte der Gewaltmigration in der Neuzeit. Die Zahl der Flüchtlinge, Vertriebenen und Deportierten allein im Europa des Zweiten Weltkriegs wird auf 60 Millionen geschätzt – also auf mehr als 10 Prozent der Bevölkerung des Kontinents.[2] Die Nachkriegszeit beider Weltkriege war zudem durch millionenfache Folgewanderungen gekennzeichnet. Dazu zählten zum einen Rückwanderungen von Flüchtlingen, Evakuierten, Vertriebenen, Deportierten oder Kriegsgefangenen und zum anderen Ausweisungen, Vertreibungen oder Fluchtbewegungen von Minderheiten aufgrund der Bestrebungen von Siegerstaaten, die Bevölkerung ihres (zum Teil neu gewonnenen) Territoriums zu homogenisieren. Aber auch der langwährende und weitreichende Prozess der Dekolonisation brachte insbesondere von den späten 1940er bis zu den frühen 1970er Jahren weltweit umfangreiche Fluchtbewegungen und Vertreibungen mit sich.[3] Auch nach dem Abschluss des Prozesses der Dekolonisation und nach dem Ende des ›Kalten Krieges‹ blieb im späten 20. und frühen 21. Jahrhundert die globale Flüchtlingsfrage im Kontext der Szenarien von Krieg, Bürgerkrieg und Staatszerfall in vielen Teilen der Welt bestehen – in Europa (Jugoslawien), im Nahen Osten (Libanon, Iran, Irak, Syrien, Jemen), in Ostafrika (Äthiopien, Somalia, Sudan/Südsudan), in Westafrika (Kongo, Elfenbeinküste, Mali, Nigeria), in Südasien (Afghanistan, Sri Lanka) oder auch in Lateinamerika (Kolumbien).

Die Aushandlung des Schutzes von Flüchtlingen

„Flüchtlinge" sind laut der im Jahr 1951 verabschiedeten Genfer Flüchtlingskonvention jene Migrantinnen und Migranten, die vor Gewalt über Staatsgrenzen ausweichen, weil ihr Leben, ihre körperliche Unversehrtheit, Freiheit und Rechte direkt oder sicher erwartbar bedroht sind. Die von inzwischen 147 Staaten unterzeichnete Genfer Flüchtlingskonvention wurde entwickelt, um einen Rechtsrahmen für den Umgang mit der europäischen Flüchtlingsfrage des Zweiten Weltkriegs zu finden. Sie war deshalb zunächst weder auf globale Fluchtbewegungen ausgerichtet noch auf die Zukunft.[4] Eine Erweiterung der Konvention über europäische Flüchtlinge und über Fluchtbewegungen nach dem Jahr 1949 erfolgte erst im Jahr 1967 im Kontext der weitreichenden Kämpfe um die Ablösung der europäischen Kolonialherrschaft. Das heißt: Europa bildete im 20. Jahrhundert lange das Hauptproblem der globalen Flüchtlingsfrage – Europa als Kriegsschauplatz und Europa als Träger eines weltumspannenden Kolonialismus. Trotz der Regelungen der Genfer Flüchtlingskonvention und der Etablierung regionaler Schutzregimes, wie sie beispielsweise auch in der Europäischen Union entwickelt wurden, entscheiden weiterhin Staaten mit weiten Ermessensspielräumen über die Aufnahme von Migrantinnen und Migranten und den Status jener, die als schutzberechtigte Flüchtlinge anerkannt werden. Die Bereitschaft, Schutz zu gewähren, ist dabei immer ein Ergebnis vielschichtiger Prozesse des Aushandelns durch Individuen, Kollektive und (staatliche) Institutionen, deren Beziehungen, Interessen, Kategorisierungen und Praktiken sich stets verändern. Mit der permanenten Transformation der politischen, publizistischen, wissenschaftlichen und öffentlichen Wahrnehmung von Migration verbindet sich ein Wandel im Blick auf die Frage, wer unter welchen Umständen als Flüchtling bezeichnet und wem in welchem Ausmaß und mit welcher Dauer Schutz oder Asyl zugebilligt wird.[5]

Muster globaler Fluchtbewegungen

Flucht ist selten ein linearer Prozess, vielmehr bewegen sich Flüchtlinge meist in Etappen: Sie brechen häufig überstürzt auf und weichen in einen anderen, als sicher erscheinenden Zufluchtsort in der unmittelbaren Nähe aus. Oft wandern sie dann weiter zu Verwandten und Bekannten in eine benachbarte Region beziehungsweise einen Nachbarstaat, oder sie suchen ein informelles oder reguläres Lager auf. Muster von (mehrfacher) Rückkehr und erneuter Flucht finden sich ebenfalls oft. Hintergründe können dabei nicht nur die Dynamik der sich stets verändernden und verschiebenden Konfliktlinien sein, sondern auch die Schwierigkeit, an einem Fluchtort Sicherheit oder Erwerbs- beziehungsweise Versorgungsmöglichkeiten zu finden. Durch die nicht selten extrem beschränkte Handlungsmacht der Betroffenen ist Flucht oft durch Immobilisierung gekennzeichnet: vor Grenzen oder unüberwindlichen natürlichen Hindernissen, infolge des Mangels an (finanziellen) Ressourcen, aufgrund von migrationspolitischen Maßnahmen oder wegen fehlender Netzwerke. Daher rührt auch das Phänomen der Verstetigung von Lagern mit der Folge einer ›Camp-Urbanisierung‹ und der Entwicklung von ›Camp-Cities‹ – Städten, die aus Lagern hervorgegangen sind. Ein Großteil der Flüchtlinge weltweit ist immobilisiert, unterliegt in sogenannten protracted refugee situations einem – nicht selten prekären – Schutz, hat aber zum Teil durch die Unterbringung an Bewegung und Handlungsmacht eingebüßt und ist extrem sozial verletzlich, das heißt konkret: prekärer rechtlicher Status, Provisorien als Unterkünfte, kaum Zugang zu legalen Arbeitsmöglichkeiten, eingeschränkte Bildungschancen für die Kinder.

Veränderungen im Umfang: Flüchtlinge und Binnenvertriebene

Die Zahl der Flüchtlinge, die der Flüchtlingshochkommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) für die vergangenen Jahrzehnte ermittelt hat, schwankt in relativ geringem Maße. Für die Zeit nach dem Ende des ›Kalten Krieges‹ lassen sich zwei Hochphasen im globalen Fluchtgeschehen erkennen: die frühen 1990er Jahre und die Mitte der 2010er Jahre. In den Jahren von 1990 bis 1994 erreichten die Flüchtlingszahlen einen Höchststand zwischen 20,5 Millionen (1992) und 18,7 Millionen (1994). Ähnlich hohe Werte wurden Mitte der 2010er Jahre ermittelt: 19,5 Millionen (2014) und 21,3 Millionen (2015). Zwischen diesen beiden Hochphasen lagen die Flüchtlingszahlen niedriger und erreichten im Zeitraum von 1997 bis 2012 einen Höchstwert von 15,9 Millionen (2007) und einen Mindestwert von 13,5 Millionen (2004). Wesentlich stärker als die Zahl der Flüchtlinge veränderte sich die Zahl der sogenannten Binnenvertriebenen. Weil sie keine Staatsgrenzen überschreiten, fallen sie nicht in den Regelungsbereich der Genfer Flüchtlingskonvention und auch nicht in das Mandat des UNHCR. Deshalb sind die UN-Angaben über die Zahl der Binnenvertriebenen noch deutlich weniger gesichert als über die Zahl der Schutzsuchenden, die Grenzen überschritten haben. Auch bei den Binnenvertriebenen lässt sich ein Schwerpunkt Anfang der 1990er Jahre feststellen: 1994 zählte der UNHCR 28 Millionen. Während die Zahl der Flüchtlinge Anfang der 2000er Jahre allerdings für ein Jahrzehnt ein Tief erreichte, steigt die der Binnenvertriebenen seither mehr oder minder kontinuierlich an, von 21,2 Millionen (2000) bis auf 40,8 (2015).[6] Größere Fluchtdistanzen sind relativ selten, weil finanzielle Mittel dafür fehlen und Transit- oder Zielländer die Migration behindern. Weil Flüchtlinge zudem nach einer Rückkehr streben, suchen sie ohnehin meist Sicherheit in der Nähe der überwiegend im globalen Süden liegenden Herkunftsregionen. 95 Prozent aller afghanischen Flüchtlinge (2015: 2,6 Millionen) leben in den Nachbarländern Pakistan oder Iran. Ähnliches gilt für Syrien, das sich seit dem Jahr 2011 im Bürgerkrieg befindet: Der Großteil der syrischen Flüchtlinge, rund 4,8 Millionen, ist in die Nachbarländer Türkei (2016: 2,7 Millionen), Jordanien (640.000), Irak (246.000) und Libanon (1,1 Millionen) ausgewichen. Die Zahl der Menschen, die vor Gewalt innerhalb Syriens flohen und zu sogenannten Binnenvertriebenen wurden, lag mit 7,6 Millionen noch deutlich höher. Deshalb überrascht es nicht, dass Staaten des globalen Südens im Jahr 2015 nicht weniger als 86 Prozent aller weltweit registrierten Flüchtlinge und 99 Prozent aller Binnenvertriebenen beherbergten – mit seit Jahren steigender Tendenz. Denn im Vergleich zum Anteil des globalen Nordens lag der Anteil der ärmeren Länder, die Flüchtlinge aufnehmen, weltweit im Jahr 2003 bei lediglich 70 Prozent. Vorwiegend ist also der globale Süden betroffen von der Zunahme der weltweiten Zahl der Flüchtlinge und Binnenvertriebenen seit Anfang der 2010er Jahre.

Hintergründe des Aufstiegs der Bundesrepublik zum Ziel globaler Fluchtbewegungen

Obwohl vor allem der globale Süden Ziel der Fluchtbewegungen der Welt ist, strebten seit dem Jahr 2012, und ganz besonders im Jahr 2015, viele Flüchtlinge explizit nach Deutschland. Grundlegend lassen sich sechs Elemente eines komplexen Zusammenhangs skizzieren, die diesen Wandel hervorriefen.[7] Die Reihenfolge der Argumente repräsentiert keine Hierarchie, alle genannten Faktoren stehen in einem unmittelbaren Wechselverhältnis zueinander und verstärken sich gegenseitig:

1. Finanzielle Mittel: Viele Studien belegen, dass Armut die Bewegungsfähigkeit massiv einschränkt. Ein Großteil der Menschheit kann sich eine Migration über weite Distanzen nicht leisten.[8] Aber im Jahr 2015 lagen wichtige Herkunftsländer von Asylsuchenden in der Europäischen Union (EU) in relativer geographischer Nähe zu Europa – Beispiele dafür sind Syrien, der Irak oder Südosteuropa. Die Kosten für eine Flucht aus diesen Regionen hielten sich in Grenzen – zumindest im Vergleich zu Bewegungen aus anderen globalen Konfliktherden wie etwa West- oder Ostafrika, Südasien oder Lateinamerika, die selten Europa erreichen. Hinzu kommt, dass die Türkei als wichtigstes Anlaufziel des Großteils syrischer Flüchtlinge unmittelbar an EU-Länder grenzt – und zugleich angesichts der hohen Flüchtlingszahl nur geringe Zukunftsperspektiven, einen prekären Aufenthaltsstatus und beschränkte Möglichkeiten des Zugangs zu Bildung und zum regulären Arbeitsmarkt bietet.
2. Netzwerke: Migration findet seit jeher meist in Netzwerken statt, die durch Verwandtschaft und Bekanntschaft geprägt sind. Deutschland war im Jahr 2015 auch deshalb zum wichtigsten europäischen Ziel von Asylsuchenden geworden, weil es hier seit längerem recht umfangreiche Herkunftskollektive gab, die für Menschen, die vor Krieg, Bürgerkrieg und Maßnahmen autoritärer Systeme auswichen, eine zentrale Anlaufstation bildeten. Das galt nicht nur für Syrer, sondern auch für Iraker, Afghanen, Eritreer und Südosteuropäer. Und weil migrantische Netzwerke die Wahrscheinlichkeit für weitere Migration erhöhen, hat die Zuwanderung von Asylsuchenden in die Bundesrepublik die zu beobachtende Dynamik gewonnen.
3. Aufnahmeperspektiven: In den frühen 2010er Jahren und bis weit in das Jahr 2015 hinein ließ sich eine relativ große Bereitschaft zur Aufnahme von Flüchtlingen in Deutschland beobachten. Verantwortlich dafür war eine positive Zukunftserwartung in Gesellschaft, Politik und Wirtschaft aufgrund der günstigen Situation von Wirtschaft und Arbeitsmarkt. Die seit Jahren laufende breite Diskussion um Fachkräftemangel und demographische Veränderungen führte ebenso zu einer Öffnung wie die Akzeptanz menschenrechtlicher Standards und die Anerkennung des Erfordernisses des Schutzes vornehmlich syrischer Flüchtlinge. Aus der Vorstellung, Schutz bieten zu müssen, resultierte auch eine große Bereitschaft zu ehrenamtlichem Engagement.
4. Aufhebung von Migrationsbarrieren: Seit den 1990er Jahren hat die EU ein System zur Abwehr von Fluchtbewegungen aufgebaut. Eine vielfältige europäische migrationspolitische Zusammenarbeit mit Staaten wie Libyen, Ägypten, Tunesien, Marokko, Albanien oder der Ukraine verhinderte lange weitgehend, dass Flüchtlinge die Grenzen der EU erreichen und um Asyl nachsuchen konnten.[9] Diese EU-Vorfeldsicherung ist aufgrund der Destabilisierung diverser Staaten am Rand der EU – etwa im Kontext des sogenannten Arabischen Frühlings und des Ukraine-Konflikts – zusammengebrochen. Der Zerfall der politischen Systeme war eng verbunden mit den tiefgreifenden Folgen der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise seit den Jahren 2007/08. Sie verschärfte gesellschaftliche Konflikte in zahlreichen EU-Anrainerstaaten, beschnitt staatliche Handlungsmöglichkeiten und minimierte die Bereitschaft einer Zusammenarbeit mit der EU.
5. Auflösung des ›Dublin-Systems‹: Die Weltwirtschaftskrise wirkte nicht nur auf den äußeren Ring der Vorfeldsicherung gegen Flüchtlingszuwanderung jenseits der Grenzen der EU, sondern auch auf den inneren Ring. Das seit den frühen 1990er Jahren entwickelte „Dublin-System" führte zur Abschließung der EU-Kernstaaten und besonders Deutschlands gegen weltweite Fluchtbewegungen, indem es die Verantwortung für die Durchführung eines Asylverfahrens jenen Staaten überließ, in die Flüchtlinge einreisten.[10] Das konnten nur Staaten an der EU-Außengrenze sein. Lange funktionierte das System, nicht zuletzt deshalb, weil die Zahl der Flüchtlinge, die europäische Grenzen erreichten, seit Mitte der 1990er Jahre relativ gering war. Aber aufgrund der Finanz- und Wirtschaftskrise und im Kontext des Anstiegs der Zahl der Asylsuchenden waren diverse europäische Grenzstaaten, vor allem Griechenland und Italien, in den vergangenen Jahren immer weniger bereit und in der Lage, die ungleich verteilten Lasten des Dublin-Systems zu tragen und die Flüchtlinge zu registrieren.
6. Deutschland als ›Ersatz-Zufluchtsland‹: Innerhalb der EU führte die weltweite Finanz- und Wirtschaftskrise dazu, dass die Bereitschaft traditionsreicher und sehr gewichtiger Asylländer wie beispielsweise Frankreich oder Großbritannien erheblich sank, Flüchtlingen Schutz zu gewähren. Damit wurde Deutschland im Jahr 2015 gewissermaßen ein Ersatz-Zufluchtsland und damit zu einem neuen Ziel im globalen Fluchtgeschehen.

Internationale Flüchtlingspolitik: fragmentiert und reformbedürftig

Die globale Flüchtlingsfrage ist erst mit der deutlich gestiegenen Zahl von Schutzsuchenden im Jahr 2015 Gegenstand intensiver Diskussionen in Deutschland und Europa geworden. Zuvor war das sehr selten der Fall, nicht zuletzt, weil das System der Abwehr von Flüchtlingszuwanderung der EU über viele Jahre zu funktionieren schien. In ihrer Flüchtlingspolitik haben sich die EU-Staaten seit den frühen 1990er Jahren vor allem auf Abwehrinstrumente einigen können. Die Vergemeinschaftung einer Politik des Schutzes von Flüchtlingen ist zwar bereits seit Jahren Teil der EU-Agenda. Einige wesentliche Vereinbarungen konnten vor allem in den Jahren 2004/05 getroffen werden – just in einer Phase geringer Flüchtlingszahlen: Mindeststandards für Aufnahme und Versorgung von Asylsuchenden sowie Verfahrensgarantien und Regelungen zum subsidiären Schutz. Der Rahmen aber muss als fragmentiert bezeichnet werden, gewissermaßen ein in den Anfängen steckengebliebenes Projekt.[11]

Bereits seit dem Ersten Weltkrieg wird die Flüchtlingsfrage als internationale Herausforderung verstanden. Ein Flüchtlingshochkommissar, damals des Völkerbundes, amtiert seit dem Jahr 1921.[12] Aber auch nach beinahe 100 Jahren fehlen einer internationalen Flüchtlingspolitik weiterhin Regeleinrichtungen, die über ausreichende Etats und Mitarbeiterstäbe verfügen und die nicht ausschließlich in einem Notfallmodus agieren. Zu diskutieren ist, ob nicht gerade eine deutlich bessere Ausstattung des UN-Flüchtlingshochkommissars einen zentralen Beitrag dazu leisten könnte, die Möglichkeiten zur Durchsetzung der Regelungen der Genfer Flüchtlingskonvention zu verbessern, Fluchtkonstellationen im Kontext von Kriegen, Bürgerkriegen und Maßnahmen autoritärer Systeme bereits im Ansatz zu erkennen und frühzeitig – also präventiv und proaktiv – Schutzmaßnahmen für Flüchtlinge zu ergreifen, um humanitäre Katastrophen zu verhindern – oder zumindest in ihrem Ausmaß erheblich zu reduzieren.

[1] Hierzu und zum Folgenden: Jochen Oltmer, Globale Migration. Geschichte und Gegenwart, München 22016, Kap. 1.
[2] Eugene M. Kulischer, Europe on the Move. War and Population Changes, 1917–47, New York 1948, S. 264.
[3] Überblick: Peter Gatrell, The Making of the Modern Refugee, Oxford 2013.
[4] Im Detail: Andreas Zimmermann (Hg.), The 1951 Convention relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol. A Commentary, Oxford 2011.
[5] Jochen Oltmer, Einleitung: Staat im Prozess der Aushandlung von Migration, in: ders. (Hg.), Handbuch Staat und Migration in Deutschland seit dem 17. Jahrhundert, Berlin/Boston 2016, S. 1–42.
[6] Statistische Angaben zur globalen Flüchtlingsfrage
[7] Hierzu und zum Folgenden: Jochen Oltmer, Fluchtursachen, Fluchtwege und die neue Rolle Deutschlands, in: Neue Gesellschaft/Frankfurter Hefte (2015), Nr. 12, S. 19–21.
[8] Für Afrika: Hein de Haas, The Myth of Invasion. The Inconvenient Realities of African Migration to Europe, in: Third World Quarterly 29 (2008), S. 1305–1322.
[9] Instruktive Beiträge bieten: Martin Geiger/Antoine Pécoud (Hg.), The Politics of International Migration Management, Basingstoke 2012; Margaret Walton-Roberts/Jenna Hennebry (Hg.), Territoriality and Migration in the E.U. Neighbourhood. Spilling over the Wall, Dordrecht 2014; Thomas Gammeltoft-Hansen, Access to Asylum. International Refugee Law and the Globalisation of Migration Control, Cambridge 2011.
[10] Sandra Lavenex, The Europeanisation of Refugee Policies. Between Human Rights and Internal Security, Aldershot 2001.
[11] Petra Bendel, Flüchtlingspolitik der Europäischen Union, Bonn 2015.
[12] Volker Türk, Das Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR), Berlin 1992, S. 3–13.